Guías de apoyo para el nuevo Fondo de Sostenibilidad

La FEMP ha editado dos guías de apoyo para que los gobiernos locales se familiaricen con el nuevo Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local que el gobierno central ha aprobado por valor de 5.000 millones de euros. La medida se enmarca en los trabajos de difusión, divulgación y apoyo que la Federación está realizando en apoyo a las entidades muchas de las cuales, por su estructura y tamaño, lo necesitan al no disponer de recursos suficientes.

Así, la primera guía informa sobre aspectos administrativos (normas de uso) del nuevo fondo y la segunda completa a la anterior proporcionando un enfoque más práctico con ejemplos de actuaciones sujetas a la financiación. Por otra parte el día 30 se organizará en la sede de la FEMP una Jornada para la difusión sobre el Fondo .

La dirección pública profesional en España

El pasado domingo el País de los Negocios publicó la referencia al libro La Dirección Pública Profesional en España escrito por Rafael Jiménez Asensio, Manuel Villoria, Palomar Olmeda, ed. Marcial Pons-IVAP (ISBN 978-84-9768-687-7).

Copio el comentario de Manuel Zafra sobre el libro (las negritas son mías):

La esencia de la política es elegir entre bienes igualmente valiosos que no admiten discriminación científica. Conceder prioridad a la integración de inmigrantes sobre las dificultades de acceso al mercado de trabajo de personas mayores no halla solución inequívoca recurriendo a criterios analíticos, más bien sucede lo contrario: la técnica o ciencia son útiles y adecuadas para aplicar decisiones previamente adoptadas, nunca par tomarlas, si así fuera, gobernarían ingenieros o juristas. La legitimidad para establecer las políticas corresponde a quien recibe la confianza por sufragio universal. En democracia, gente no experta (con legitimidad política) dirige a gente experta (legitimada por mérito y capacidad acreditada en un proceso directivo).

Para que gente no experta dirija a gente experta es necesario que se intercale entre ambos ámbitos gente que, equilibradamente, conjugue compromiso y afinidad política con solvencia técnica profesional. La Dirección Pública ha de cumplir esta misión. Así lo prescribe la C.E. en el art. 97 al configurar la Administración como una función de gobierno: el Gobierno dirige a la Administración. La Dirección Pública se erige en el eslabón que une legitimidad democrática y viabilidad operativa en su doble dimensión jurídica y técnica.

Los autores de este libro plantean los problemas que aquejan a la Dirección Pública y proponen un modelo de regulación que trate de armonizar su doble dimensión: por un lado, la capacidad de propiciar respaldo político para buenas ideas, por otro, la disposición de connocimiento analítico para que los funcionarios la apliquen. Este tipo ideal de Dirección Pública contrasta abiertamente con la oscilación en la ocupación de cargois directivos experimentada entre el predominio de la confianza política en el nombramiento y la designación preferente de altos funcionarios. Tanto Jiménez Asensio como Villoria señalan el dilema y las negativas consecuencias de una y otra alternativa. La constatación en pruebas selectivas de conocimiento técnico no presume habilidad y capacidad directiva (un excelente funcionario puede ser un directivo pésimo) y, obviamente, la confianza política no resulta suficiente para desempeñar la función directiva. Por tanto, ni la Dirección Pública debe constituir el último estadio de una carrera administrativa ejemplar ni tampoco el patrimonio de un partido para ubicar a políticos cesantes.

Los rasgos que deben caracterizar la Dirección Pública aparecen en el libro rigurosamente analizados y normativamente propuestos como la resgulación deseable. En primer lugar, la descripción precisa del puesto directivo que se pretende cubrir; en segundo, la exigencia de un proceso de selección sujeto a concurrencia y publicidad donde quien aspire a desempeñarlo haya de acreditar mérito, capacidad e idoneidad; en tercer lugar, el directivo público debe disponer de competencias propias o delegadas, es decir, de autonomía en la gestión de recursos humanos, presupuestaria y de organización. En cuarto lugar y estrechamente vinculada a la anterior, un marco de responsabilidad directiva o gerencial en el que se identifiquen y precisen los objetivos mediante un contrato de gestión donde figuren indicadores que permita la posterior evaluación. En quinto lugar y, en coherencia con las condiciones del acuerdo de gestión, una retribución variable con un sistema de incentivos que premie o fidalice la actividad directiva. Por último, el dato fundamental del cese, bien por término de la misión o por inadecuado desempeño del encargo, en ningún caso por la falta de confianza política.

Se trata de una coherente propuesta todavía alejada de la legislación española, tanto en su primera regulación (LOFAGE) como en la más perfilada Ley de Agencias y del Estatuto Básico del Empleado Público. En el tercer capítulo de la obra Alberto Palomar expone los avances y carencias de esta normativa.

Una Dirección Pública profesional implica un diseño institucional que impida los peores efectos de la partitocracia y la no menos virtual ocupación corporativista de los altos funcionarios. Hasta ahora, como los autores señalan, la función directiva se ha movido entre estos dos polos.

La duda que deja la lectura de este interesante libro es si el dilema que atrapa la regulación de la función directiva pudiera encontrar remedio en un acuerdo de gestión con precisión de objetivos y cese por incapacidad para alcanzarlos, sobre todo por la complejidad de concretar un objetivo político, y si fuera posible su detalle, se hallaría más cerca de un mandato de ejecución que de la necesaria autonomía y flexibilidad requerida por la dirección pública para el desempeño del encargo.

Nueva edición de Public en otoño

Hace algunas semanas se puso en circulación el cuaderno de otoño de PUBLIC, la publicación que elabora el Instituto de Gobernanza y Gestión Pública de ESADE. Viene repleto de referencias, artículos, estudios, eventos, etc. y lo bueno es que la mayor parte de ellos son firmados por académicos de otros países con tradiciones y cultura administrativa diferentes a la nuestra. Digo "lo bueno" porque entiendo que diferentes perspectivas son más enriquecedoras que seguir dando vueltas machaconamente a los mismos argumentos como hacen algunos de nuestros expertos adminisitrativistas.

En esta edición abundan artículos sobre el espinoso y complejo asunto de la gestión de personas en el ámbito público. Por seleccionar los dos que me han parecido los más interesantes, os propongo que leáis:

Funcionarios en el siglo XXI: los guardianes comedidos del Estado marco capacitador. Jos C.N. Raadschelders profesor de Administración Pública y Henry Bellmon Chair of Public Service de la University of Oklahoma, y director de la Public Administration Review reflexiona sobre el papel de los empleados públicos en los complejos y convulsos escenarios que se plantean para las Administraciones públicas en las próximas décadas. Nuevos roles del Estado suponen nuevas competencias para sus servidores, muy alejadas del perfil de burócrata al que estamos acostumbrados.

Sugerencias para implementar un sistema de gestión basada en el desempeño de Patria de Lancer Julnes, profesora asociada y directora del programa Doctor of Public Administration en la School of Public Affairs de la University of Baltimore. Todo lo que podamos aprender en esta materia no viene mal y si pueden ser casos prácticos mejor. Conozco pocos.

Además hay dos artículos que, por las materias que tratan, creo que merecen la pena:

Gestionar a través de sistemas de redes: una reconsideración de la gestión de redes basado en el trabajo de 2008 de R. Karl Rethemeyer y Deneen M. Hatmaker “Network Management Reconsidered: An Inquiry into Management of Network Structures in Public Sector Service Provision”, nos presenta un interesante punto de vista sobre la gestión de alianzas entre distintos actores involucrados en la cosa pública, especialmente las de tipología público-privada.

Marketing del sector público, Martial Pasquier profesor de Gestión Pública y Marketing Público en el Institut de Hautes Études en Administration Publique (IDHEAP) (Escuela Superior de Administración Pública de Suiza) aporta una visión fresca sobre una de las asignaturas que empiezan a tomarse en serio muchas organizaciones públicas, el marketing público.

Halloween y las jefaturas fantasma en las AAPP

Las relaciones de puestos de trabajo (RPT) públicas están plagadas de jefaturas fantasma. Lo podréis comprobar si alguna vez os animáis a echar una ojeada a los concursos para la provisión de puestos de trabajo que aparecen en el BOE. Llama la atención la cantidad de puestos de trabajo que comienzan con eso de "jefe de..." ( jefe de negociado, jefe de proyecto, jefe de unidad administrativa, jefe de equipo A, jefe de equipo B, etc. ) y descubrir que detrás de esa careta rimbombante está hueco: las funciones de las que corresponderían a una labor de jefatura, empezando por las más simples como dirección de equipos y asunción de responsabilidades, son nulas.

Estas jefaturas fantasma en realidad corresponden en su mayor parte a puestos base de administrativos que se dedican a labores de tramitación aunque también existe otro grupo de puestos de un cierto nivel (24 en adelante) con funciones (teóricas) de naturaleza puramente técnica; en cualquiera de los casos se trata de puestos unipersonales carentes de personas a su cargo. En definitiva piezas sin más del engranaje administravo.

Esta realidad corresponde a una vieja herencia de hipertrofia burocrática que no sólo no hay bicho viviente que se decida a acabar con ella (con algunas honrosas excepciones) sino que, por el contrario, se reproduce cuando de crear nuevas estructuras orgánicas se trata (léase el ejemplo de las nuevas agencias estatales).

Sería bueno que un mínimo pose de racionalidad y sentido común fuera extendiéndose en la ordenación de puestos de trabajo en las instituciones públicas, suprimiendo puestos obsoletos (por ejemplo, muchas de estas jefaturas unipersonales), reclasificando y renombrando otros, convergiendo hacia un número inferior de ellos que incluyeran abanicos funcionales amplios y disminuyendo el elevado número de niveles. No es imposible, conozco sitios donde se ha hecho. El despliegue del Acuerdo Gobierno-Sindicatos podría ser el marco adecuado.

La e-administración y el dinosaurio jurídico

Acabo de leer un post muy interesante que escribe Andres Nin en su blog titulado Recetas contra la fatiga del Gobierno Electrónico . Es un tema que merece un punto de reflexión y creo que Andrés lo hace de una manera muy acertada.

Es curioso que la Administración electrónica viene exigiendo un importante esfuerzo en los últimos años a nivel presupuestario, legislativo, humano y tecnológico para adaptar las distintas estructuras administrativas y procedimientos al nuevo contexto digial y los resultados, sin embargo, son desiguales. Su utilización por los ciudadanos es todavía escasa a nivel cualitativo (número de ciudadanos que accede a la misma) y cualitativo (el tipo de transacciones electrónicas que se realizan con la Administración son simples, principalmente consulta de información y descarga de formularios). Además, por mucho que la LAECSP nos exija en términos de cumplimiento estaremos en enero del 2010 lejos de los resultados previstos, siendo el despliegue muy desigual en las distintas instancias administrativas. Por otra parte, queda un largo camino en lograr que los empleados públicos (sobre todo en organizaciones del tipo ayuntamientos o diputaciones) adquieran los niveles de formación, motivación y compromiso deseados.

Como dice Andrés (le copio):

• La introducción de las TIC en las AAPP no han provocado la modernización esperada, en especial cuando no existía voluntad de modernización en quienes habían de ejercer el liderazgo del cambio.
• La introducción de las TIC no ha supuesto hasta ahora un cambio de las estructuras jerárquicas de las AAPP por modelos de organización en red, más efectivos y planos
• El uso de las TIC no ha sido asumido de modo homogeneo por todos los integrantes de las AAPP, y en ocasiones, como en toda empresa, sigue viéndose como un obstáculo al negocio.

¿Por qué ocurre todo esto? ¿Por qué al final todo está quedando en una simple "digitalización del caos" (Alorza dixit)?

Habría muchas razones para un debate seguro. Voy a apuntar una de ellas, no la única pero sí de las más importantes: la razón jurídica. No voy aquí a minusvalorar en absoluto la importancia del derecho y sus profesionales para el correcto funcionamiento de las instituciones públicas aunque por otra parte reconoceremos que cualquier formación (científica, legal, ingenieril, etc.) aporta unos determinados rasgos, pautas de actuación, razonamiento y enfoques de resolución de problemas. La formación legal no es una excepción y es por todos conocido que la mayoría de los políticos y los altos funcionarios son juristas. Esto tiene sus ventajas pero también sus inconvenientes. Uno de ellos (en mi opinión) son los innmuerables tics y una cultura dominante dentro de las instituciones públicas que viene impregnada de elementos que caracterizan la cultura jurídica: confundir la finalidad (en este caso, los resultados de la actividad pública) con la herramienta (el derecho), pensar que con leyes y reglamentos se resuelven asuntos complejos, buscar los dosmilpies al gato para acabar parapetándose detrás de cualquier normativa con el único propósito de frenar lo que no interesa o mantener esquemas obsoletos de funcionamiento administrativo que se van retroalimentando en una espiral infinita.

Desde luego nos enfrentamos a un modelo cultural de siglos que es inmensamente fuerte, tanto que no sólo no evoluciona sino que es capaz de tumbar los más fuertes huracanes renovadores. La Administración electrónica parece que no va a ser una excepción (por ahora).

El dinosaurio administrativo y la nueva sociedad llevan ya tiempo alejándose. El riesgo es que acaben haciéndolo de forma irreversible.

Crisis y sector público a debate

El pasado jueves 15 de octubre celebramos en ESADE Madrid la primera actividad de este curso académico dentro del marco del Club de Dirección Pública. Aprovechando la coyuntura planteamos un debate sobre el papel del sector público antes, durante y después de la crisis económica y financera que nos azota. Para ello juntamos en la mesa a dos pesos pesados: Luis de Guindos, ex-secretario de Estado de Economía con Rodrigo Rato (hoy sonando como presidenciable para Cajamadrid), y Ernesto Ekaizer, periodista y analista económico con más de 30 años de trayectoria en los medios de comunicación más importantes de nuestro país como El País, Público o Actualidad Económica.

Aunque ciertamente el tema era muy amplio y difícil de condensar en la hora y media que duran estos actos la verdad es que no defraudó a un auditorio repleto.

Historias de una crisis

El profesor Mena, que vino expresamente de Barcelona, aliñó con unas gotas de su característico humor su intervención, que centró en una visión histórica de las principales crisis económicas que se han vivido a lo largo del último siglo y las diferentes ideas que se plantearon para hacerles frente. Ahora se ha producido “una auténtica hecatombe que ha derivado en una situación en la que tenemos que plantearnos qué es lo que tenemos que reformar y hacerlo sin equivocarnos. Es algo que no se ha repetido exactamente respecto a las crisis anteriores".. La política de nuestro sector público ha sido “hágase lo que se deba, aunque se deba lo que se haga. Hemos pasado de un 2 % de superávit a un déficit de un 10-12 %. Y la deuda pública, que estaba en el 38 % del PIB, supone ya cerca de un 60 %, y se apunta que podríamos llegar hasta el 120 %. La banca está financiando el sector público, no a personas y empresas, y es el sector público el que sigue aumentando el endeudamiento de la economía española con el resto del mundo".

Dos formas de ver las causas

Luis de Guindos comenzó señalando que “en economía, a veces, las cosas no son lo que parecen y no conocemos las consecuencias de las políticas que se han puesto en marcha para salir de la crisis". Esta es, sin duda -afirmó- “la peor crisis desde la Gran Depresión y tiene muchas reminiscencias con ella. Pero sobre todo tiene un aspecto común, y es que su origen es bancario". Pero se preguntó «¿qué es lo que ha originado esta crisis? ¿Los banqueros, las agencias de renting, el fallo de la regulación? Es relativamente simple: los tipos de interés han estado demasiado bajos durante demasiado tiempo. Y, cuando eso ocurre, pasan varias cosas: surge el apalancamiento financiero, aparecen las "burbujas" y lo realmente fundamental: hay una minusvalorización del riesgo».

Para Ernesto Ekaizer, “es muy importante reflexionar sobre una cuestión: ¿En qué puntos esta crisis difiere de las anteriores recesiones? Ésta no es una recesión clásica, es una recesión de balances, donde familias, empresas y bancos superendeudados necesitan quitarse deuda, desapalancarse. Y éste es un proceso muy prolongado." Según Ekaizer el sector pública ha tomado ("tenía que hacerlo") el relevo del sector privado como motor de la economía. El problema es que un planteamiento a priori correcto puede acabar en un problema: " la economía se recupera a golpe de subsidio. ¿Qué pasará cuando acaben los estímulos?"

La realidad española

Desde el punto de vista de Luis de Guindos, “España tiene tres desequilibrios fundamentales que de por sí hubieran llevado a un ajuste suave de la economía, pero que, en combinación con la crisis internacional, han dado lugar a un ajuste enormemente complejo y que puede dilatarse en el tiempo". Esos desequilibrios son el enorme endeudamiento del sector privado; el reajuste pendiente en el precio de la vivienda y nuestra menor competitividad frente a otros países. “Todo ello, en combinación con una brutal restricción del crédito, da lugar a la mayor recesión de la economía española".

La crisis, en España, se pone de manifiesto de tres formas, señaló De Guindos: “hay una crisis laboral, ya que el paro ha crecido mucho más que en otros países de la OCDE; hay una crisis presupuestaria, ya que el ajuste está siendo brutal, y una crisis bancaria, no tanto de morosidad como de estrechamiento de márgenes".También afirmó que “esta crisis nos pilla sin un instrumento importante de política económica: la devaluación, que ha sido, tradicionalmente, el instrumento a través del cual se hacían los ajustes en España. Además, se está retrasando el ajuste bancario. A nivel presupuestario, España tiene que entrar en déficit público, pero sin arriesgar la sostenibilidad de las finanzas públicas".

Ernesto Ekaizer cree que "el gobierno de Zapatero tenía un plan -probablemente calculando que la crisis iba a ser más corta de lo que va a serlo-, que era aportar una serie de estímulos a la economía y luego abordar el déficit; algo imposible, porque la magnitud de las cifras se escapa de todo tipo de control. El déficit fiscal es un tema con el que vamos a tener que coexistir. Mi discrepancia con el gobierno es que introduce, en el contexto de una política de estímulos, una política de reducción del déficit fiscal"."Los estímulos no están bien orientados -continuó-. Quien piense que de esta crisis se sale con crecimiento económico está equivocado: como mucho, será una situación inestable. Además, esta crisis destapa una serie de problemas históricos camuflados de la economía española en comparación con las otras grandes economías del mundo".

La profundidad del tema y los distintos ángulos desde los que puede analizarse, así como las posibles soluciones a corto y medio plazo, hicieron que la crisis y el papel del Estado centraran la mayoría de las conversaciones durante la copa de vino español que compartieron los asistentes y los ponentes después de la mesa redonda.

La e-sanidad que viene

Interesante el artículo sobre e-sanidad que publicó el diario El País el pasado lunes. Aunque lo podéis leer completo aquí, me gustaría destacar en este post las ideas principales sobre las palancas y frenos que afectan al empleo de las TIC en el ámbito sanitario.

La sanidad es uno de esos servicios públicos esenciales que más fuertemente está sometido a las tensiones producidas por los desajustes entre una demanda creciente (cambios en el entorno social) y una oferta condicionada por una crisis fiscal que previsiblemente tenderá a agudizarse en los próximos años. En ese sentido, su sostibilidad en condiciones de equidad, universalidad, calidad y gratuidad pudiera verse comprometida para próximas generaciones.

La aplicación de las TIC se presenta como un instrumento clave para descomprimir el sistema. El momento de saturación puede ser precursor del cambio. Herramientas como gestión automatizada de citas previas, recetas electrónicas (pacientes crónicos), telediagnósticos, monitorizaciones a distancia, kioskos autoservicio, historia electrónica centralizada, etc. bien pueden servir para reducir colas, listas de espera o desplazamientos a los centros sanitarios/hospitales, liberar a profesionales sanitarios tiempos no destinados a actividades esenciales o permitir una atención más cuidada, personalizada y eficaz a quienes la necesiten.

Por otra parte es un negocio emergente que se vislumbra cuantioso: 60.000 millones de euros que no están nada mal. Desde luego, un buen acicate.

Nuestras estructuras de salud y de regulación son rígidas y por ello también hay inconvenientes a tener en cuenta. Burocracias profesionales como las sanitarias demandan un tacto especial con sus miembros cuando de poner en marcha proyectos de amplia transformación se trata; por ejemplo, no involucrar a los profesionales sanitarios suficientemente durante el proceso, haciéndoles partícipes simplemente al final en forma de hechos consumados planteará problemas. Igualmente es todo un reto hacer converger hacia sistemas similares y compatibles a administraciones sanitarias de diferentes regiones en países descentralizados.

Por otra parte están las cuestiones legales y regulatorias. Las normativas de protección de datos, más sensibles aún en el ámbito sanitarios, dificulta compartir el historial sanitario entre médicos de distintos paíse; otra cuestión sensible es la de responsabilidad de actos médicos cuando hay varios intermediarios y a distancia.

La Administración pública en el contexto de la nueva economía

Seguro que la Administración pública va a verse sometida también al efecto post-crisis dentro de un contexto novedoso de nueva economía y nueva sociedad. Sobre ello reflexiono esta vez en la columna de opinión en Expansión.com que sale publicada hoy:

La Administración pública en el contexto de la nueva economía
Publicado el 19-10-2009 , por Oscar Cortés. Vicepresidente del Club de Dirección Pública Esade Alumni

Tal y como ha anunciado en diversas ocasiones el presidente del Gobierno su ejecutivo lleva trabajando semanas en la redacción de la llamada Ley de Economía Sostenible, que pretende ser el instrumento normativo marco para el cambio en el patrón productivo de nuestro país.

Es previsible que la ley sirva de punto de partida para una política pública que, acompañada de sus correspondientes planes y presupuestos, tenga por objeto el estímulo de ciertos sectores productivos conocidos como Nueva Economía: tecnología, innovación, medio ambiente o dependencia.

El desarrollo de esta "Nueva Economía" se producirá en un contexto social crecientemente complejo y sofisticado, en vertiginosa evolución, afectado por cambios demográficos, culturales o sociológicos; es decir, en un contexto de "Nueva Sociedad".

La pregunta es cómo se desenvolverá en este nuevo teatro de operaciones un sector público como el nuestro cuyo diseño y funcionamiento fue ideado para escenarios radicalmente distintos a los actuales. En efecto, las Administraciones españolas siguen aún, en su conjunto y con carácter general, las pautas del modelo clásico de organización burocrática, modelo pensado en su día como el más eficaz para el cumplimiento del llamado contrato legal por el que los ciudadanos-administrados ostentan derechos que la Administración ha de garantizar de forma objetiva e independiente.

A duras penas la creciente demanda de una prestación con calidad, eficacia y eficiencia de servicios públicos derivada del Estado del Bienestar ha ido exigiendo la introducción de algunos elementos modernizadores en la gestión pública pero ello no ha supuesto alteración en la esencia de la pauta administrativa.

Puede no ser suficiente. La salida de la crisis y los escenarios de Nueva Economía y Nueva Sociedad nos deparará la necesidad de un sector público con roles específicos muy diferentes de los desplegados hasta la fecha.

En primer lugar un sector público más líder, impulsor de un renovado papel institucional, más activo en la promoción, generación y transmisión de confianza necesaria al resto de los agentes sociales. Más socio, incorporando desde la esfera pública nuevos modelos de gobernanza capaces de articular nuevas alianzas multisectoriales que aglutinen diversos actores públicos, privados y sociales desde innovadoras perspectivas cooperativas y participativas.

Más coordinador, en el sentido de poder responder a los desafíos derivados de una arquitectura institucional más compleja en número, tipología, niveles de responsabilidad y juegos de poder. Y, por último, más especialista porque problemas complejos demandan focalizar esfuerzos, afinar análisis y aportar soluciones concretas y eficaces.

En definitiva, una Nueva Economía y una Nueva Sociedad también demanda una Nueva Administración que incorpore estas nuevas necesidades sin abandonar los elementos esenciales de su razón de ser.